2016年7月22日实施的《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》（以下简称《法官惩戒意见》）明确规定独立于法院的法官惩戒委员会是审查认定法官违法审判责任的主体。已经全面推行的《国家监察法》规定国家监察机关对公职人员全覆盖。今年以来，各级监委充分发挥监察监督作用，查处违法违纪力度空前，一批法官及其他工作人员因违法审判执行受到责任追究。那么，已经初步建立的法官惩戒机制是否应独立存在？该机制该如何完善并实质运行？公职人员全覆盖的监察体制与法官惩戒制度体系怎样捋顺关系？这些是广大法官及法院其他工作人员目前普遍关心的问题。

    一、法官惩戒制度独立存在的必要性

    这里说的惩戒独立性是指对法官的惩戒要区别于其他公务员，惩戒主体具有独立性和专业性，严格界定惩戒范围，规范惩戒程序和申诉程序。

    法官职业独立性决定。完整意义的审判独立不仅指法院整体应享有对于其他国家机关、社会团体、个人的集体独立，更包括法官依据法律自由而公正地作出裁判的职务独立以及给予法官以适当职位保障以确保其不受不当威胁、压力以及追责的身份独立。“在作出判决的过程中，法官应与其司法界的同事和上级保持独立。法官个人应当自由地履行其职责，根据他们对事实的分析和对法律的理解，公正地裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接或间接的不当影响、怂恿、压力、威胁或干涉所左右。”这段《联合国司法独立世界宣言》的内容早已成为法治国家普通遵循的原则。中央部署的司法改革均是围绕“保证法官独立公正行使审判权”来开展。作为司法责任制改革中重要环节，法官惩戒制度自然应区别于其他公务员，保持相对独立。

    法官职业专业性决定。法官职业相对于其他职业是一种专业性很强的职业。一名法官的培养一般需要这样的经历：只少是读完四年本科法律的学生，通过全省公务员招录考试，并通过全国司法考试，在法院经过书记员、助理法官岗位历练若干年，新的入额规定助理法官任满五年才有资格参加员额法官考试、考核，员额指标有限，每次淘汰率很高。如果是非科班出身，由于缺乏系统学习法律知识，这种入额经历时间将更长。法官职业要求的专业性及群众对公平正义的普通关注和热切期盼，要求法官不仅有专业的法律知识、较强的逻辑思维能力，还要有丰富的社会经验，高尚的道德情操等等，所以多年来，无论从顶层设计的司法改革还是法院内部的教育管理都对法官素质与能力要求越来越严。2017年全面实施的员额制改革从原有法官中通过严格的考试考核、优中选优选拔了一批员额法官，为“谁审理谁裁判，谁裁判谁负责”的司法责任制改革打下基础。司法责任制改革被视为司法改革的“牛鼻子”，法官惩戒则是其中重要的部分。既然审案需要相当专业的人才能完成，同样，案件是否办错当然需要更专业的人士来认定，就象医疗事故责任需要专业的医疗事故鉴定委员会认定一样。

    法官职业主观性决定。法官职业同时又是一种主观性很强的职业，或者说具有主观判断性。一起纠纷往往承载着情理法丰富内涵，作为法官，面对社会效果和法律效果的考量标准以及信访等不该有的思想牵绊，往往也承受着情理法的考验和纠结。再者，因为法律具有概括性、模糊性和滞后性，面对复杂的法律关系和“伪装”的事实，法官判案不是简单的法律条文的“搬运”和“植入”，而是结合双方证据、自身思悟、相关社会因素等等进行抽丝剥茧、逻辑推理、综合分析判断的过程，自然会出现认知程度的差异，对一些事实认定及法律适用存在不同的理解和认知在所难免，这也是法律赋予法官一定自由裁量权的原因。也就是说，法官即使恪尽职守，也可能出现认知和判断偏差导致“错案”。要区分认识问题与故意违法，区分错案与违反一般道德规范，区分错案与瑕疵案件。如果单纯根据结果无限追责或随意追责，会导致法官不敢或不愿发挥主观能动性去正当履职，甚至追使法官不得不采取一些违背司法规律的非常规措施来规避错案追究风险，这样会使“审判权的独立性”大打折扣，从而影响整个司法职业的稳定性和公信力。

    二、惩戒制度与监察机制的有机衔接

    十八届四中全会关于《全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出改革法官惩戒制度。经过充分论证，2016年7月22日，在习近平总书记主持召开的中央全面深化改革领导小组第二十次会议上，通过了《法官惩戒意见》。会议强调，要坚持党管干部原则，尊重司法规律，体现司法职业特点。该意见出台之前，法官惩戒主体为法院内部监察部门，难以保障中立性、专业性，容易失之于宽失之于软，难以有效发挥监督性作用，其责任认定标准及追责程序行政化意味浓厚，没有体现司法规律和职业特点。《法官惩戒意见》明确提出在省一级设立法官惩戒委员会，组成人员包括人大代表、政协委员、法学专家、律师代表以及法官代表不低于全体委员的50%，委员会主任由全体委员从实践经验丰富、德高望重的资深法律界人士中推选，经省级党委对人选把关后产生。惩戒工作由法院和惩戒委员会分工负责，法院负责对法官涉嫌违反审判行为进行调查核实，然后提交惩戒委员会审查认定，惩戒委员会经过审议，根据查明的事实、情节和相关规定，经过全体委员三分之二以上的多数通过，对当事法官构成故意违反职责、存在重大过失，存在一般过失或没有违反职责提出审查意见。法院依据此审查意见最终作出处理决定。因为该意见先于《国家监察法》出台，与监察机制衔接上还有距离，一些问题还未明确，怎样理顺之间的关系成为当务之急，笔者就几个核心问题建议如下：

    1、独立的惩戒委员会设立是前提。法官惩戒的独立性源于司法职业保障，其根本目的是通过独立而专业的追究机制确保公正追究司法人员的履职责任，从而保障司法人员正当履职。《法官惩戒意见》提出设立的法官惩戒委员会就是要把专业问题交给专业部门解决，该机构由法学专家、人大代表、律师、法官等组成，正是基于独立性和专业性的考虑，不隶属于任何部门，属于一种特别的咨询建议机构，这种独立咨询机构的属性决定了无论调查主体如何变化，其作为司法责任的“专业评定机构”职能定位不会改变。要保证惩戒委员会职能有效充分发挥，惩戒委员会必须具有专业性、合议性、审议范围有限性特点，应规范建立听证、审议、表决等具体程序。《法官惩戒意见》明确的惩戒委员会组成人员推选过程应公开透明，确保委员会组成人员的专业性、代表性。该意见还明确规定，惩戒委员会只对法官涉嫌违反审判行为进行审查审议，法官其他违纪违法行为不在审查审议范围。

    2、调查主体可实行“双轨制”。违法审判行为由专门惩戒委员会最终审查认定，那么调查主体是监委还是法院内部监察部门？监察体制改革根本目的之一是整合反腐败资源力量，扩大监察范围，增强反腐整体效能，对包括审判机关在内的所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，毋庸置疑各级法院必须依法接受监督、接受监察全覆盖。所以无论法官违反办案纪律还是其他违纪行为均属监委调查范围，只是法官违法办案调查完毕需将调查情况提交惩戒委员会审议认定，这也是监委接受外部监督的方式之一，否则退回行政化的老路。《法官惩戒意见》关于“法院为调查主体”的规定显然与监察法相悖，需作适当修改。应该修改为按照干部管理权限或问题类型由地方监委与法院内部监察部门分别行使调查职责，这样既缓解监委办案压力，又充分发挥了法院内部监察部门的监察作用。问题是，法院内部是否需要保留监察部门？笔者认为，法院内部应保留监察部门，这与监察法公职人员全覆盖制度并不矛盾，理由如下：首先，2015年监察体制改革撤销多数国家机关内设监察或者纪委机构时，考虑到司法机关内部监督的特殊性，没有撤销法院和检察院内设监察机构。其次，监察法出台前后，中央纪委及中央编办均同意保留人民法院法院监察部门，《关于积极推进省以下人民法院内设机构改革工作的通知》为人民法院内部监察部门预留了改革空间。其三，《国家监察法》规定“国家监察机关并不包办属于各单位主体责任范围内的监督事项和监督责任”，可以这样理解，人民法院内部监察部门可以根据相关规定开展法官惩戒调查和惩戒工作。其四，人民法院内部监察部门便于落实法院全面从严治党主体责任，深入推进人民法院严峻复杂的党风廉政建设斗争，更好地完善落实司法体制改革。总之，无论现在还是将来人民法院内部都有必要保留监察机构来行使监委不可能替代的日常预防、教育、巡查、监察、审务督察、法官惩戒等诸多职责及繁重任务。

    3、必须确立有限惩戒原则。基于前述法官职业的独立性、专业性、主观性，法官惩戒应具有有限惩戒性，坚决杜绝无限惩戒或唯结果论。《法官惩戒意见》把司法人员履行司法职责的错案责任追究与党纪责任、一般性违反司法纪律责任追究作了区分。这里的有限惩戒原则包括以下两点含义：首先要把违法审判与其他违纪行为区分开来。我国现行的法官纪律责任体系是一个集中了政治纪律、人事纪律、办案纪律、财经纪律等不同性质纪律的结合体系，而惩戒委员会作为司法责任审议机构，只审议违反办案纪律的行为，违反其他纪律的行为按照“双轨制”模式由监委或法院内部监察部门根据规定行使调查处理职责，这也体现了监察法公职人员全覆盖的精神。其次惩戒必须坚持主观过错与客观后果相一致的原则。审判是对已发生的事实进行再次认识的过程，基于前述，由于认知的局限性，有时无论案件事实是否清楚，法官都必须在诉讼期限内，根据对法律事实的内心确信作出相应的判断。这决定了司法责任追究存在一定复杂性和多元性，认定责任必须坚持主观过错与客观后果相一致原则。《保护司法人员依法履约法官职责规定》第十一条：法官非因故意违反法律、法规或重大过失导致错案并造成严重后果的，不承担错案责任。结合工作实践理解，只有两种情形法官才承担责任：一是故意违反法律、法规的行为。基于认识问题自然排除在外。二是重大过失导致错案并造成严重后果。如果因重大过失导致错案，通过法律设定的上诉、抗诉、再审等救济渠道及时纠正未造成后果亦不应承担责任。

    当前，作为全面依法治国重要内容的司法体制改革已进入深水区、关键期，员额制改革已经完成，终身追责的责任原则已经确定，法院内设机构改革正在推进，省级以下人财物统管正在筹划，法官惩戒制度到了必须理顺完善的时候，不仅仅限于调查主体、惩戒主体独立性、惩戒范围等以上问题的讨论，操作层面如何衔接、惩戒委员会组成人员选拔及审议程序、救济制度等等都需要顶层设计及制度规范。执行工作人员及其他辅助人员也应参照此机制管理。就像人民群众对公平正义的渴盼一样，广大法官和其他人员特别渴望履职行为受到公平公正对待，为实现“让群众在每一个司法案件中感受到公平正义”而轻装上阵，奋勇前进。